宋儒亮，广东省委党校（广东行政学院）法治广东研究中心主任、应急管理教研部教授、主任，广东省法学会应急管理法治研究会会长

　　打赢防治新冠肺炎疫情的战争，实现各行各业尽快恢复日常常态，推进治理现代化建设，是我们当下的宗旨和使命。

　　作为应急管理法治建设部门，要服务好抗疫大局，须清晰当下社会所处的法律状态，为各方决策的制定提供应时的法律服务；知晓不同法律状态下的权力与权利运行特点，为各方举措的选择提供精准的法律指引；掌握不同法律状态上防范可能的次生衍生个案事件风险的技能，为各方实现由之制到之治的跨越提供专业的法律帮助，在法治轨道上推进健康中国建设，更高水平推进应急管理现代化建设。

　　一、明晰当前抗疫应对的基本状态，是提供全民抗疫、全面复常和全部权益法律服务的前提条件

　　当下开展的全面抗疫，政治语境上，开展防治新冠肺炎疫情的人民战争、总体战、阻击战，就是要防范重大风险，也即防范因突发公共卫生事件导致重大科技、社会等次生衍生的风险事件；法律语境上，应对突发公共卫生事件，从传染病防治角度，就是防治按甲类传染病的新冠肺炎疫情，保护生命财产安全，维护良好国家安全、经济安全、公共安全和社会秩序。

　　当下开展的复常活动，就是恢复日常状态。在全面抗疫的当下，开展复常活动，即要通过有力、有为、有效的依法举措，逐步变之前因抗疫之“停”态（如停市、停课、停工、停学、停产等）为现在之常态（如复市、复课、复工、复学、复产等），恢复常态。

　　全民抗疫、全面复常，既是战斗，又是难题。抗疫要推进，复常要深入，运作要靠谱，首当其冲的，需明白当下之状态。只有明白所处状态，才能名正言顺，摆正位置，才会各司其职，端正身份，才可各就各位，生产生活。

　　中国社会的变化，从法律视角，根据法律规定的不同，有四种不同法律状态：正常、应急、紧急和战争状态。

　　正常状态，就是社会的常态。疫情爆发、流行之前的社会，就是作为一个正常的社会状态，即正常状态。应急状态，社会变化的一种特定状态。根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）和《突发公共卫生事件应急管理条例》等法规，当前社会正在进行的突发公共卫生事件应对活动对应的就是应急响应状态，也即应急状态。此状态下有专门规定的、可采取的“措施”“应急处置措施”和“紧急措施”。紧急状态，这是中国社会变化的一种特定状态。当前不属于紧急状态，是否进入紧急状态，要依法律而定。战争状态，这也是中国社会变化的一种特殊状态。进入战争状态，需依宪定之。知道社会所处状态，并懂得在此状态下如何进行生产生活学习，是一种基本要求。

　　第一，知晓当前所处的社会状态，是进行正常工作生活的前提。不同的社会状态对应不同的预期。据此采取不同的举措，行使不同的法律救济。

　　第二，无论社会在什么状态下，都必须依法，这是进行工作生活的底线。依法，首先要依宪，面对处在应急状态的社会，更强调坚守宪法法律的重要。习近平总书记指出，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。

　　第三，不同的社会状态下，权利和权力运行秉承的衡平理念有面临调整的可能。常规状态下，公权力的行使，秉承“法无授权不可为”理念和原则；私权力的行使，坚持“法无禁止即可为”的理念和原则，但此衡平之理念和原则，在面对其他社会状态时，有变化的可能。否则，法律意义上的四种状态之区别，就丧失法律指引、规范和保障意义了。

　　第四，在不同社会状态，都有法律救济。比如，尽管当下社会已由日常状态进入到应急状态，突发事件应急指挥部虽面对疫情需要，可行使权力内容更为丰富、程序更为简单，但因有法制保障并在法治轨道，抗疫与复常活动，仍在应急法制调整之内；人权人道保障，仍在应急法治保护之下。该有的法律救济，虽因状态不同有差异，但不缺失。

　　第五，社会的状态在变换，因此，要对动态和边界保持高度谨慎，以更好适应社会。比如，当前在应急状态下，面对抗疫与复常活动的应对、本生事件与衍生事件的防范，虽不同地方、地域有差异和差别，但整体状态仍为应急立法所全面涵盖与全部调整。即虽已由日常状态进入应急状态，社会状态不同了，但也不存在诸如法律缺如、权力不足、行使不能等窘状，也不存在应对活动的举措——措施、应急处置措施、紧急措施——不足、不全、不好等情形，否则，我们当前的抗疫和复常就难以取得如此成就。

　　法治国家是社会状态得以变迁变化而有序不乱的根源。依法抗疫，是在法治中国建设中应急状态下推进的全民抗疫；依法复常，在法治社会建设中应急状态下推进的全面复常。只有知晓社会变化的不同状态，才能让法律规范体系更好服务好国家、社会和个体，才能让内化的法治思维和法治方式更利于深化改革、推动发展、维护稳定、化解矛盾和应对风险。

　　二、三类举措恰当运用，是提供全民抗疫、全面复常和全部权益保障法律服务的制度保障

　　由常态法治切换到应急法治，目前应急状态下进行抗疫和复常采取的举措，法源明确，成型配套。《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等，是应急法治状态下事件运行的基本法。比如，《突发事件应对法》第四十八条规定：“突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门，调动应急救援队伍和社会力量，依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”这当中，“本章的规定和有关法律、法规、规章的规定”，就是当前应急举措之法源。整体而言，应急状态下的抗疫，具有法规明确，法源广泛，授权给力，程序简洁，举措丰富，种类齐全，范围广泛等特点，乃进行抗疫和复常的一手好牌。

　　“措施类”。当发布警报，宣布进入预警期后，根据《突发事件应对法》第44条、45条规定，县级以上地方各级人民政府有权采取“措施”。这些“措施”，合计13项之多，比如“关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动”等。比如，在抗疫应急警示响应之际、疫情尚未结束之时，面对即将到来的清明时节，全国多地发布通知，强调视各地风险不同采取分区分级差异化防控战略，对风险高的地区提出暂停清明节实地祭扫活动建议网上祭扫等。清明祭扫寄托着对先人哀思，网络祭扫等虽可省去许多聚集接触环节，但面对差异化战略之运用，除既易因比较带来争议外，又可引发社会安全等次生衍生事件风险，需要提前采取具体应对举措予以跟进与配合。对此，各地应急指挥部需要未雨绸缪，选择有力举措，妥善应对即将到来的考验。比如，提供更针对性的政府信息公开，推出更周详体贴的解释说明告知，释放出更多人文关怀等。这些举措之运用，是否妥当，审查为要；选择亦需动态组合，及时调整。选择恰当举措，迎接好挑战，考验的是当地的治理能力。

　　“应急处置措施类”。面对突发事件，当自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，根据《突发事件应对法》49条之规定，县级以上地方各级人民政府有权采取“应急处置措施”。这些“应急处置措施”合计8项，比如“迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施”；“禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施”等。比如，“外防输入”是当前抗疫面临的重中之重。落实全国一盘棋，各地举措之选择与实施是否妥当、运用是秉承法理情原则，就事关抗疫、复常与病患救治之大局，也是对各地应急指挥能力的能力和水平的一次集中考验。

　　“紧急措施类”。当传染病暴发、流行时，根据《传染病防治法》第42条规定，县级以上地方人民政府，必要时，经上一级人民政府决定，有权采取“紧急措施”，这些“紧急措施”合计有5项之多，比如，“限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动”“停工、停业、停课”等。比如，“复课”关系千家万户，何时开学？高考是否如期举行？这考验政府决策能力，既需要有应急法制认知、庞大的费用支撑和牢固的底线思维，更需要有力、有效、有为之判断，统筹协调。

　　面对抗疫新形势、复常新形态，跨越由应急之制——疫情事件应对和复常风险防范——到应急之治之大考，尽管一手好牌在手，但当前更需聚焦权力之规范、监督和保障，更需聚焦举措之运用恰当与否，比如，“更方便推进单位和个人参与防治传染病的疫情报告”“更清晰给予隔离的程序指引”“更切合市场需求的税费减免、费用支持”“更满足家庭网上教育如打印机等设备设施的支助支持支援”“更严厉打击各类生产销售假冒伪劣医疗防护用品”“更妥善处理疫情期间诉讼争议”等等，这些既是我们观察与评价当前突发公共卫生事件应对和防范重大风险成效的一个新焦点，也是检验和考验我们运用法治思维和法治方式提供法律服务以应对风险能力大小和水平高低的一次新挑战。

　　三、权益保护不弱化，事件应对不轻视，是提供全民抗疫、全面复常和全部权益法律服务的不懈目标

　　一方面，伴随抗疫形势的发展和需要，政府消息公开在不断细化、深化和具体化，随之引发了社会民众对诸如隐私保护、权益保障等关注、焦虑和担忧。比如发布某感染者的活动轨迹会引来社会各界关注，同时，也出现了担心个人隐私、个人权益等次生衍生事件发生的问题。另一方面，“一切为了抗疫”“不惜一切代价，打赢防治新冠的战争”的抗疫号令和措施，有力、有效扭转突发公共卫生事件大局向好进展，同时，也不可避免带来次生衍生问题。

　　“抗疫压倒一切”，是受法制、事件、时间等条件限制的，不是任意为之的。以可能导致的医疗损害为例。当处在突发公共卫生应急状态时，为了打赢抗疫阻击战，各种举措纷纷出台，聚焦公共卫生领域，目的就是通过集中资源，保障群众安全。但是，伴随疫情向好，因之前抗疫大局需要停工、停产、停业，许多不被最优先关注、重视的诸如疫苗接种、慢病救治、断药、肿瘤治疗等问题引发的次生衍生问题开始吸引更多社会和民众关心，处理不当，问题叠加，社会安全、诉讼爆发等风险开始日渐增加。

　　习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议时强调：“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”为此，当前抗疫，更应当加大、加深对《突发事件应对法》的准确了解和精确把握，宣传报道、医疗救治、事件应急、风险防范上，更加强化法治思维和法治方式的运用，及时有效防范出现可能的社会安全、医疗损害等次生衍生事件或者风险。

　　另一方面，防范次生衍生事件，是我们进行抗疫、复常和维权法律服务要重点关注的法律风险。采取有效应对防范次生衍生事件的必要措施，是对推进依法抗疫的一次新检验，既善于在日常状态下的依法工作，也精于在应急状态下的依法抗疫，就是防范次生衍生事件风险的关键之举。当前各地的抗疫战情、战况和战果，虽不尽相同，但继续“抗疫”和尽快“恢复”，乃当前各地的关键词，这就要求我们既要把抗疫成绩巩固好的同时，要把之前因抗疫而可能被覆盖、可能被忽视的事务统筹起来尽快恢复常态，逐步走向正轨，防范次生衍生新突发事件新重大风险。

　　在推进抗疫和复业大局上，要坚持两手抓，坚守法治轨道，既打赢防控战，又尽快恢复常态。《突发事件应对法》第四十九条第十项规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。”在当前，要强调的是，应对和防范，要体现在思维和方式上：坚持衡平价值理念，学会用法治方式“弹钢琴”，才能最大程度降低次生衍生事件风险的发生概率。比如，结合突发公共卫生事件风险，针对可能的次生衍生事件风险，按照重要性、急迫性、严重性、危害性予以综合评估，制定发布具有动态指引的“可能发生的次生衍生事项事务事情清单”，就是具体落实之体现。只有实现制度管理，才能更好落实全国一盘棋战略部署，更快打赢疫情防控的人民战争、总体战和阻击战。

　　在推进抗疫和复业大局上，要对应急处置措施的选择，既能兼顾当前，又须思虑之后，秉承当前胜利重要，以后顺利也同样重要的理念认识。也即，要根据战情、战况和战果，及时调整思维和方式，既有效应对事件化解风险，又避免次生衍生的烂尾工程、历史遗留等问题。据此，用准《突发事件应对法》给予的13项法定举措，就是对依法抗疫和恢复业态之能力水平高低的一次大考。这方面，可以结合本地区域、地域等差异情况，各地可制定本地或者根据上级制定的“可能的次生衍生事项事务事情清单”，及时进行针对安排、部署和调整，坚持更为有效、更好统一原则，精准施策，实现抗疫和复业的双顺利同胜利。

　　在推进抗疫和复业大局上，面对更多的是两弊权衡，如何取其轻。突发公共卫生事件及次生衍生的新事件新风险都需关注，既如此，就要防范思维和方式上存在的某些不周全引发的问题，比如不能轻言为了多数人就可牺牲少数人合法权益等。

　　在推进抗疫和复业大局上，需有更多专业作为，比如，突发事件的舆情应对、突发事件的媒体应对、突发事件的新闻发布等工作，要随形势发展做到及时研判、及时跟进，切实讲好真实、准确、法治的中国抗疫和复业好故事。比如，各地政府举行疫情防控新闻发布会平台，就是信息导向的一面镜子。要通过增加防范次生衍生事件为主题的专门预案说明和情况通报等发布会、通气会，传递当前疫情防控和复业推进最新变化和最近需求，这其中应包括公共卫生应对的法治导向、关于医事法治深入的价值导向等的宣传部署。

　　四、推进由“制”到“治”的跨越，是提供全民抗疫、全面复常和全部权益法律服务的职责使命

　　抗疫和复常，必须坚持党委领导，政府主导，靠前一线，应急指挥，运筹帷幄；须在法制基础上进行应对和防范，保证有根有据；须落实应急法治，法治轨道上用好、用准和用足法定“措施”“应急处置措施”和“紧急措施”举措；更需要各级党和国家机关以及领导干部带头遵法学法守法用法，更好突显疫情防控越是到最吃劲越要坚持依法防控的理念，更强展示运用法治思维和方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力；坚持医与法相结合、舆情与疫情相统一，强化对措施的合法性审查，规范、保障和监督，切实保护生命财产安全、维护良好公共安全和社会秩序，变集中力量办大事优势为推进治理现代化优点，实现“制”到“治”的跨越。

　　“用好”，讲的是举措行使之整体态势。《突发事件应对法》第五十一条规定：“发生突发事件，严重影响国民经济正常运行时，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施，保障人民群众的基本生活需要，最大限度地减轻突发事件的影响。”面对突发事件，在政府应急措施处置权、保护公众健康权与个人享受知情权隐私权行使的平衡上，贯彻落实最小损害原则，准确厘清边界和平衡，是一个复杂的系统工程，既是对“中国之制”向“中国之治”推进的一次考验，也是对各地依法状态的一个考验，检阅着一地法制状态、法治战况之好坏。疫情特殊也同样要防止“有权就任性”。每一个应急处置举措的背后，都跟老百姓权益保护息息相关。疫情防治也一样，不能让一次突发公共卫生事件，肆意冲击应急举措、权益保障和社会秩序的边界。举措的采取要在宪法、法律、行政法规范畴范围之内。让防控、复常与人权保护三者有机统一，要让可复制、可推广、可示范突发公共卫生事件应对之制，全部转化为可看到、可兑现和可享受突发公共卫生事件应对之治。

　　“用准”，讲的是举措行使之拿捏尺度。《突发事件应对法》第四十九条第十项规定：“自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应急处置措施：（十）采取防止发生次生衍生事件的必要措施。”比如，新冠肺炎疫情应急处置的当下，面对国内风险逐步减小和外来输入风险不断增大、国际和国内两大抗疫战场同时推进的新局面，如何用准举措，既能有效应对事件，又能妥善防止发生次生衍生事件风险，就是当前面临的新挑战。

　　一是要有形势有预判，要对当前的疫情和舆情基本态势，了然于胸。互联网＋的当下，国内国外舆情和疫情形势，互相影响，瞬息万变；国内自媒体信息铺天盖地、微信圈（群）海量传递；专业与非专业、信息与谣言、正能量与负面消息交织、交杂，抗疫推进之中，社会安全、公共安全、科技安全重大风险等等次生衍生事件风险，时刻处在发生发展之中，有随时被激化之可能，造成社会失序。

　　二是抓住重点环节，精准施策。留学生等群体回国让外来输入风险与日俱增。抗疫与复常，面临国际与国内两个战场，面对舆情引导与疫情应对相互博弈的新局面。因此，把握好防治疫情和防范舆情的平衡，就是重中之重。疫情等舆情信息的引导，是一项软实力。政府主要负责人是政府信息发布第一责任人。政府信息发布、媒体引导要发力，要用准国内法与国际法，既要关注眼前事件应对，用好突发事件应对法规，防治疫情，也要防范次生衍生的后遗症、历史遗留等风险，实现舆情与疫情的有机统一，保证国泰民安。

　　三是法治轨道推进中，不忘初心使命。凸显在举措的选择上，要能更多体现出治理能力，更多凸显出党和政府的关心，更多展现出人道人文的关怀、更多显现出法律的关切，打好疫情与舆情之战。比如，面对复常艰难的餐饮业、零售业、娱乐业、服务业、教育行业等等，就应腾出部分人手、时间和费用，用准赋予的法定举措，比如“不可抗力”“情势变更”等精准把握和运用，举办防控疫情新闻发布会，发挥好政府的作用，动员社会力量，及时传播传递政策法规，清晰释放政府信息，多频次、多方式，定点、定位与定人，精准施策，让家人放心，让社会安心。

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　　落实此原则，用足此举措，就是对应急状态下依法能力强弱的一项检验。过此检验关，就要敢担当。敢于担当，既需要勇气支撑，还须专业支持。没有专业支持的担当，难以持续，深圳首次公布感染者的活动轨迹，就是对医学原则的一次可贵担当。

　　另一方面，“担当”，不是孤军深入，而是医法结合，是建立在依法基础上的一次次行动。既然立法已明确“控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区”，后续执法与守法就更要到位。比如，虽是进步，比如“深圳首次公布感染者的活动轨迹”之举措，尽管总体而言是已经走在全国前列，但距离《突发事件应对法》第49条第2项规定之要求，仍有一定差距，尤其在反映“危险区域”“危险场所”标明标识方面，距离精准施策仍有提升余地。把感染者活动轨迹由之前仅公布到某个区、某个小区细化到某栋楼、某个楼层，法律上也是可行的。也即，精准防控，就要在诸如“三危险一警戒”重要原则落实上，把医学和法学的专业知识技能精准结合起来，既坚持科学抗疫，又坚持依法抗疫。

　　《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》强调：“坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设。”全民抗疫要打赢，全面复常要顺利，全部权益要保障，更好深刻领会构建新发展格局“是建设统一大市场不是搞自我小循环”“是把握发展主动权的先手棋不是被迫之举、权宜之计”，必须在跨越重大个案处理、突发事件应对和重大风险防范进程中，彰显由中国之制优势到中国之治成效，顺利推进应急治理体系和治理能力大业，更需要我们各方各面齐抓共管、集思广益，共建共治共享。这其中，在地方应急管理法治建设上，前沿的广东已提出了诸如应急管理“五应”方法，这是很好的探索、总结与提炼。要坚持在法治轨道上推进依法抗疫工作信念，清晰把握不同社会状态下运用处置、应对和防范举措之道，用好、用准和用足法定举措之笔，在权力与权利的衡平、博弈与互动现实画卷上，阻止次生衍生事件风险。把全面抗疫之历程、全面复常之进步、全体权益之保障中的经验和成绩，共同书写在更高水平的法治中国建设大地上，更高起点推进由中国之制到中国之治的伟大跨越。