期刊简介

Resources Policy

《Resources Policy》是一份国际期刊，专门研究与矿物和矿物燃料开采、生产和使用有关的经济和政策问题。本刊已收录在Web of Science：SSCI，其SCI最新影响因子（JCR）为3.986。

Objectives setting and instruments selection of circular economy policy in China’s mining industry: A textual analysis.

中国矿业循环经济政策的目标设定与工具选择：一个文本分析

      【摘   要】本研究以中国为例，构建了由“政策目标”（Y）、“政策工具”（X）和“政策阶段”（Z）组成的三维分析框架【a three-dimensional analytical framework consisting of “Policy Objectives” (Y), “Policy Instruments” (X), and “Policy Phases” (Z)】，并对中国19省矿产资源综合规划（2000-2020年共57篇）作为跨阶段内容分析的对象展开研究。结果发现，中国省级矿业循环经济政策的首要目标经历了从“减量”到“循环”的转变过程【a transformation process from “reduce” to “recycle”】。尽管激励性工具【motivational instruments】有不断增加的迹象，但强制性工具【compulsory instruments】始终占据绝对的主导地位；同时，能力建设性【competency constructive】和组织性工具【organizational instruments】的滞后可能成为中国矿业循环经济政策的瓶颈。我们建议政策目标设定可以扩展到“经济-环境-就业”效益的三个维度【the triple dimension of "economy-environment-employment" benefits】；政策工具选择应基于结构化认知【structured cognition】和反馈机制【feedback mechanisms】，识别不同政策工具组合的效果，并据此进行动态调整。此外，以中国为案例的研究可以为其他新兴经济体国家推进循环经济发展提供经验借鉴，并与发达国家循环经济发展模式进行有益比较。。

      【关键词】矿产资源（Mineral resources）；循环经济（Circular economy）；中国矿业（Chinese mining industry）；政策工具（Policy instruments）；政策目标（Policy objectives）

        作者简介：

        李慧龙，华南理工大学公共管理学院博士后，华南理工大学社会治理研究中心助理研究员

        尉馨元，广东省委党校副教授，华南理工大学公共管理学院出站博士后，华南理工大学社会治理研究中心兼职研究人员

        高新宇，安徽财经大学财政与公共管理学院副教授，华南理工大学公共管理学院出站博士后，华南理工大学社会治理研究中心兼职研究人员

# 1.背景介绍#

Introduction

        作为一种可持续理念下的经济发展模式，循环经济(CE) 已成为跨学科研究和全球多个地区的多行业发展实践的热门词汇。基于矿产资源的有限性【limited】、不可再生性【non-renewable】以及开发过程的破坏性【destructive】等因素，矿产资源的可持续开发与利用构成了循环经济的一个重要研究议题与实践应用场域。持续、高效地利用矿产资源，并同时有效保护生态环境，【sustainable and efficient use of mineral resources and simultaneous, effective ecological and environmental protections】，构成了矿业循环经济发展目标。由于对可再生新能源的利用率较低，且传统行业对能源的总体需求是刚性的和较高的，因此为了实现经济可持续发展，既要鼓励对可再生能源和资源的开发利用，同时，也不能忽视对不可再生能源和资源的循环利用，也即重视矿业循环经济的发展。

        矿业循环经济的发展对新兴经济体国家具有尤为紧迫的现实必要性。【The development of CE in mining industry is particularly important to emerging countries】，在无法减少自然资源需求的情况下，有限资源的循环利用，特别是对有限不可再生资源的再利用，成为解决自然资源供需问题的唯一途径【In situations where there is no way of decreasing the demand for natural resources, the circular utilization of limited resources, especially the reuse of discarded materials, has become the only solution to the problem of natural resource supply and demand】。但是，由于循环经济往往具有长期的利润【long-term profits】，在采矿业中发展循环经济需要部分牺牲短期经济表现【short-term economic performance】以及个人利润【individual profit】，这与矿业企业在经济人假设下做出的理性选择形成对比。因此，在许多国家，政府在促进循环经济的发展中发挥着重要作用，政府自上而下地进行政策驱动【policy-driven】是许多国家广泛采用的一个实践路径。

        广义上讲，政策驱动是指政府部门分析和设定政策目标，采用适当的政策工具以规范政策目标的实现机制，对政策实施过程进行监督和控制，保证政策实效的过程。从理论上讲，政策驱动的机制可以从政策文本内容【policy text content】和政策实施过程【policy implementation proces】两个方面来理解。在本研究中，我们选择中国作为新兴经济体【emerging economies】的典型案例，以中国省级政府颁布的一系列政策文件为源文本【source texts】，系统地考察了推动矿业循环经济发展的政策目标和政策工具。

# 2.文献回顾#

Literature review

        2.1矿业循环经济目标研究【Research on circular economy objectives in mining industry】

        循环经济的概念于1960年代诞生于美国，并于1980年代和1990年代出现在欧洲。“循环经济”一词于1990年代引入中国，起源于清洁生产、工业生态和生态现代化的思想【cleaner production, industrial ecology and ecological modernization thinking】，并于2002年被中央政府正式采纳为新的发展战略。循环经济概念的提出是对人类社会经济发展过程中发生的两种冲突的回应。一是对自然资源需求的持续增长与自然资源的有限性之间的冲突；二是开发利用自然资源促进经济发展与生态环境保护的矛盾【One is the conflict between continued growth in demand for natural resources, and the finite nature of natural resources; the other is the conflict between the exploitation and utilization of natural resources for the development and advancement of the economy, and ecological and environmental protection】。鉴于这两个矛盾，在目前的研究中，循环经济越来越多地被定义为一种符合可持续发展理念的经济增长模型，强调自然资源的减量化、再利用和转化为3R（reduce, reuse, recycle）原则，这推动了向大规模生产、大量消费和大量浪费的传统增长模式的根本转变。

        2.2循环经济政策驱动发展研究【Research on the policy-driven development of circular economy】

        企业通过发展循环经济，可以减少对外部资源的依赖，提高社会的声誉和地位，降低资源供应链【resource supply chain】的影响和价格波动的风险。然而，与传统的线性发展模式相比，它们在获得长期经济效益方面仍面临障碍，循环经济发展过程的障碍和驱动因素【the barriers and drivers of the development process of CE】仍然是学术研究的核心问题。

        2.3政策工具分类研究【Research on the categorization of policy instruments】

         “政策工具”【Policy instruments】是指政府可用来实现其政策目标的方法、措施和手段。作为构成政策体系的要素，政策工具反映了不同行政部门政府决策者实现目标的子目标和子路径——而不同政策工具的组合方式则反映了政府政策的内在逻辑及其焦点【As elements constituting a policy system, policy instruments reflect the sub-objectives and the sub-routes to the objective realization of government decision-makers in different administrative sectors—while the ways of combining different policy tools reflect the internal logic of government policies and their focus】。此外，在实践中，新的方法和形式也在不断发展。因此，通过分类解决这个问题是开展研究的必要步骤。根据不同的区分标准，政策工具可以分为不同的类别（表1）。

# 3.研究方法#

Methodology

        本文借助NVivo 11 Plus 质性分析软件【NVivo 11 Plus qualitative analysis software】，依据扎根理论的研究思路，以句子为分析单元，对选取的政策文本进行量化分析。选择内容分析的理由如下：一是研究材料和研究方法的适宜性【appropriateness】。中国矿业循环经济发展以国家政策为导向，因此中国矿业循环经济的主要特征可以从大量政策文本中总结得出。同时，内容分析方法可以对大规模、长期的公共信息【large-scale and long-term public information】进行分析，从而获得政策的显性和隐性特征【explicit and implicit characteristics】。二是使用内容分析来保证研究的客观性和准确性【objectivity and accuracy】。本文的研究对象是中国矿业循环经济政策的目标设定和工具选择，从本质上讲，它是一种探索和归纳的定性研究【a qualitative study of exploration and induction】，为保证研究人员的中立态度，减少研究的主观性，本文借助内容分析，尝试对不同层面的政策内容进行归纳和比较。

        3.1 政策文本选择【Policy text choice】  

        在本研究中，基于中国作为新兴经济体国家在政策驱动矿业循环经济发展中的典型性，本文选择了中国省级层面“矿产资源总体规划”作为政策分析文本。首先，循环经济是中国政府推行的全国性战略【a nationwide strategy】，是中国解决环境恶化和资源短缺问题的重要手段。其次，中国的矿产资源是国家所有制【under state ownership】，矿产资源开发利用会受到更多的驱动政策【more driving policies】，这为本研究提供了一个相对纯粹的自然实验对象【a relatively pure natural experiment subject】，有利于对政策驱动下矿业循环经济模式有更加系统和全面的了解。

        我国矿产资源综合规划于2000年首次实施，到2020年将共实施3次，三期规划的时间阶段和节点见表2。通过互联网检索、纸质资料收集以及向政府相关部门申请【internet retrieval, collecting hard copy data, and applying to relevant government departments】三种方式，获得82份省级矿产资源总体规划文件。在剔除三期规划不完备的省份后，选取了19个省份的57个“矿产资源总体规划”政策文本使用。然后，按照本研究政策文本数据库的模板，将这些政策文件导入NVivo 11 Plus。

三期规划齐全的19个省份分布情况见下图1：

        3.2 编码的理论框架【Theoretical framework of the encoding】

        本文针对现有政策内容研究的分析框架，结合我国省级“矿产资源总体规划”的结构特点以及研究问题，构建了一个包含政策工具【policy instruments】（X维）-政策目标【policy objectives】（Y维度）-政策阶段【plan phases】（Z维度）的三维分析框架（见图2）。

        首先，本文从政策目标和政策工具两个维度提取了我国省级“矿产资源总体规划”的内容。公共政策可以被视为两个基本要素的复杂组合：目标和工具。Howlett指出，政策制定就是将各种具体类型的政策工具或手段按照相应原则组合成“政策包”或“政策组合”【policy package】以实现政策目标的过程。政策目标是政策执行者的战略目标，工具是实现政策目标的具体方法。政策目标和工具也是研究政策演变和政策变化的重要因素。此外，作为中长期规划，发展目标和实施手段是中国省级“矿产资源总体规划”的主要内容，与“政策目标-政策工具”的分析框架具有很强的契合性。

        特别是，基于循环经济的3R原则，政策目标在Y维度上确定为三个独立的分目标：减量化、再利用和回收利用【reduce, reuse, and recycle】，这一目标也明确贯彻于中国省级“矿产资源总体规划”的政策文本中。

        在综合前述表1中既有政策工具类型划分的基础上，结合整体阅读规划文本内容，在X维度上可定义为四种政策工具类别：强制性工具、激励性工具、能力建设性工具和组织性工具【compulsory instruments, motivational instruments, competency constructive instruments, and organizational instruments】。另一方面，在共性的强制性和激励性工具类型之外，能力建设和组织性工具在矿业循环经济发展实践中有诸多对应的针对性措施，尤其是组织性工具构成了中国常用的具有一定特色的政策工具类型。

        其次，本文将政策阶段作为一个重要的分析维度，展示了中国矿业循环经济政策驱动的历时变化【diachronic change of the policy-driven of CE】。Z维以中国省级政府官方划定的三个规划期为坐标，每个五年规划期为一个政策阶段，在整体上构成了中国省级层面“矿产资源总体规划”的全景，有助于从共时与历时结合的层面，更为全面、动态地进行中国矿业循环经济发展政策分析。

        3.3编码过程【Encoding process】

        首先，政策文本内容清理。由于省级“矿产资源总体规划”是自上而下统一编订的【top-down standardized】，省级规划参照国家矿产资源总体规划的框架和形式编订，所以不同省份的矿产资源总体规划在篇章结构上具有一定的相似性。根据本研究的研究设计，选取“矿产资源开发利用与保护”【exploitation, utilization, and protection of mineral resources】和“矿山地质环境保护与恢复管理”【mine geology and environmental protection and restorative administration】相关规划内容进行编码分析。

        其次，具体的编码步骤。运用内容分析法对政策文本进行客观、系统和量化描述需要确定好样本的分析单元。为了更加深入、细致和准确的对政策文本进行分析，本文以句子为分析单元，以表达内容非重复性原则【content’s non-recurring principles】的整体语义为基础。以扎根理论【Grounded theory】作为本文的编码工作的理论支撑，并在具体操作中，结合研究问题的需要，按照以下步骤完成了编码工作（见图3）。

        第一步：根据循环经济发展模式的3R原则，确定政策目标部分的选择性编码内容【selective coding】。第二步：根据已经确定的选择性编码选择并删除相应的分析单元，执行半自由编码【half-open coding】，得到自由节点【free nodes】。第三步和第四步：通过概念化【conceptualization】和类型化【categorization】分析得到主轴编码【spindle coding】和选择性编码【selective coding】。这两个步骤的编码操作分别进行了两次。其中，step-a侧重于分析单元以及其中的政策目标正在推进什么；step-b基于政策目标的编码，对应于政策工具的编码。通过这种编码过程的设计，在编码结果中产生了政策目标与政策工具的强相关性【strong correlation】，为以后的分析提供了量化数据。

        3.4可靠性测试【Reliability test】

        为了使循环经济政策目标的分类结果与相应的政策工具更加科学，除了本文的两位作者外，还邀请了一位来自矿业的专家参与编码。每个人单独对三个随机选择的样本计划文本（AH1、HB2、GD3）进行分析单元的编码。使用NVivo 11 plus软件中的“查询”-“编码比较”【“Query”- “Coding Comparison”】功能，我们得到了三个矿产资源综合计划样本的编码分类一致性，均在85%以上。一般认为，如果不同编码器之间的一致性比率达到80%，则编码结果可以被接受， 因此，可靠性符合研究要求。

  # 4.文本分析结果#

Textual analysis results

        4.1政策目标及其在三期计划中的比例【Policy objectives and their proportions in 3-phrase plan】

        在中国省级行政区矿业行政长官的政策目标中，“减量”目标的主要定位是采矿权审批【mining rights endorsements】和矿山建设阶段【mine construction stage】：减少采矿资源消耗，减少废物生产以及环境破坏。“再利用”目标定位在矿山生产阶段【mine production stage】：重视伴生矿、贫矿、尾矿等的开发利用，最大限度地利用已开采的矿山资源，控制对矿山地质环境的影响。“回收”目标定位于矿山废物处理【mine waste processing】和闭坑阶段【pit closure stage】：进行矿产品废物的再处理和矿山地质环境的综合控制恢复。

        通过对3R目标构成比例的统计和比较，可以推断出中国矿业循环经济发展目标的侧重点【the emphasis of CE development objectives】及其在不同规划时期的变化情况【variation】。总体来看，一期规划阶段3R目标构成的比例与其他两个阶段存在显着差异。其中，recycle和reuse目标构成的比例几乎相等，而同时reduce目标的比例是其他两个的两倍多。在第二阶段和第三阶段计划中，回收目标的增加几乎与减少目标的减少一样多（见图4）。

        4.2政策工具及其在三期计划中的比例【Policy instruments and their proportions in 3-phrase plan】

        按照现有研究中政策工具的标准划分，综合“矿产资源综合规划”中使用的政策工具类型，分为强制性工具、激励性工具、能力建设性工具和组织性工具。其中，“强制性工具”【compulsory instruments】是指将目标群体的活动控制在一定范围内，得到政府部门的支持，并具有强制执行的权力。 “激励性工具”【motivational instruments】是指通过资金支持、政策支持、环境建设等方式引导和鼓励目标群体采取行动。“能力建设性工具”【competency constructive instruments】是指通过加强人力、物力、信息搜集能力、技术能力等。 “组织性工具”【organizational instruments】是指通过调整和改革政府自身的体制机制，促进政策目标的实现。通过使用NVivo 11 Plus软件的“查询-文本搜索-交叉表内容编码”【“Query-Text Search-Crosstabulate how content is coded”】功能，将不同的计划阶段和政策工具节点代码进行交叉制表，可以获得偏好中国省级政府在不同计划阶段采用的政策工具类别。分别将三阶段计划中各类政策工具的出现频率相加，计算出各类政策工具出现的频率占各计划阶段总政策工具出现频率的百分比（重复率）。

        综合总结了各计划阶段四类政策工具使用频率的统计结果（如图5所示）。我们发现，三个计划阶段强制工具的使用频率最高，尤其是一期计划（超过54%），是矿业实现循环经济目标的主要工具类别【the main instrument category】，而在所有三个计划阶段中组织性工具的使用频率是最低的。

        分析不同计划阶段各种政策工具的变化，发现强制性工具和能力建设性工具的使用频率呈小幅下降趋势【slightly downward trend】，而激励性工具的使用频率则呈稳步上升趋势【steady upward trend】。

        4.3三期计划中每个政策目标的政策工具【Policy instruments for Each Policy Objective in 3-phrase plan】

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        我们在每个计划阶段审查了与采矿业CE 3R 目标相对应的各种政策工具的使用频率统计数据。

        通过综合处理，得到了每个矿业循环经济目标的政策工具设计（图6）。我们发现，在每个计划阶段，每个目标都以强制性工具的使用为主，组织性工具所占的比例最少【each objective was mainly based on the use of compulsory instruments and the organizational instruments accounted for the least】。在三个计划阶段之间，各个子目标的各种工具的使用频率波动不大，体现出一定的稳定性【the frequency of the use of various instruments for each sub-objective does not fluctuate much, reflecting a certain stability】。

        4.4三期计划中的环境和经济效益政策工具【Policy instruments for environmental and economic benefits in 3- phrase plan】

        为进一步分析矿业循环经济发展中实现经济效益和生态效益的政策工具选择，我们利用NVivo 11 Plus软件中的“群组”功能【“Group” function】，将与经济效益相关的四个次要目标节点归为一组，与生态效益相关的也归入一组。查询操作后，统计出生态效益和经济效益对应的各种政策工具的使用频度，并进行频度计算【frequency calculation】（见图7）。

        首先，强制性工具占主导【compulsory instruments dominating】、组织性工具最少【organizational instruments the least】的总体规则没有改变。其次，相比之下，生态效益的实现【the realization of ecological benefits】更多地依赖于强制性手段而非经济效益。在三个规划期内，四类生态效益政策工具的使用频率中，强制性工具的使用率高达60%以上，这个频率在经济效益上基本稳定在40%左右。三是激励性工具【motivational instruments】在三期规划中均呈上升趋势。四是能力建设性工具【competency constructive instruments】在生态效益目标使用中的比重逐渐下降，但在经济效益目标中的占比较高，与强制性工具的占比基本持平。

# 5.结论#

Conclusion

        本文的核心问题是推动矿业经济循环发展的政策设计【The central issue of this paper is the policy design that drive the development of mining CE】。以中国省级行政区的矿产资源总体规划为实践素材，系统揭示了三期规划的政策目标设定和相应政策工具的选择【the setting of policy objectives and the selection of corresponding policy instruments in three different policy phases】。通过分析和讨论，本研究有以下主要发现：首先，我国矿业循环经济政策目标的制定是基于“减量化、再利用、再循环”【reduce, reuse and recycle】的原则，整体上经历了一个从“减量化”【reduce】到“循环利用”【recycle】的进阶过程，越来越注重经济效益和生态效益的协调发展【the coordinated development of economic and ecological benefits】。其次，中国政府使用的四类政策工具包括现有研究中的主要政策工具类别，但是尽管有越来越重视激励性工具的迹象，但仍存在“刚性有余而韧性不足”【 "excessive rigidity but insufficient flexibility"】的问题，在一定程度上面临着能力建设和组织变革不足的发展瓶颈。

        基于政策文本分析结果，本研究提出以下建议。首先，政策目标设定可以从“经济-环境”效益的双重维度扩展到“经济-环境-就业”效益的三个维度。具体从循环经济的3R原则来看，“回收”可以增加报废废物回收的就业机会；“再利用”可以为逆向物流和再制造创造就业机会；“减量”虽然可能影响制造端的工作，但可以通过共享经济增加运维方面的就业【“recycle” can increase employment opportunities for end-of-life waste recycling; “reuse” can create jobs for reverse logistics and remanufacturing; although “reduce” may affects the work on the manufacturing side, it can increase employment in operation and maintenance through the sharing economy】。反过来，更强大和更发达的就业团队可以通过提供智力和劳动力支持来反馈循环经济的发展。然而，据案文分析，我国现有的矿业循环经济发展政策设计侧重于经济和环境问题，很少讨论就业福利的社会问题。矿业循环经济政策的研究和实践，特别是在中国等新兴国家，可以在绿色就业效益及其与经济和环境效益的相关性方面【green employment benefits and their relevance to economic and environmental benefits】探索更多的学术创新和产业发展空间。

        其次，政策工具选择应基于结构化认知【structured cognition】和反馈机制【feedback mechanisms】，识别不同政策工具组合【policy instruments’ combinations】的效果，并据此进行动态调整【make dynamic adjustments】。本研究为理解矿业循环经济政策工具的类型构成提供了综合参考。进一步的研究和实践者可以以此为参考，超越碎片化和零散的经验认知，从熟悉到精准，从局部到整体重新认知，从而系统地掌握矿业循环经济的政策工具箱的构成。

        最后，新兴国家面临更多冲突目标【conflicting objectives】和实施能力限制【limitations of implementation ability】的组织政策工具的选择值得更多关注。矿业循环经济的发展不是孤立存在的，而是与一个国家在特定时期的多重发展目标相联系，甚至相互冲突。与发达国家相比，新兴国家出于扶贫【poverty alleviation】和繁荣【prosperity】的需要，在循环经济政策实施过程中面临着更多的长期与短期目标、整体利益与地方利益之间的冲突【conflicts between long-term and short-term goals, overall interests and local interests】，受制于技术创新能力、竞争地方政府之间，国家治理体系的现代化水平【technological innovation capabilities, competition among local governments, and the modernization level of the national governance system】。组织政策工具的设计和使用可以作为一个重要的观察指标，在新兴国家矿业循环经济发展政策的研究和实践中应得到更多的重视。

声     明

注释和参考文献已省略，摘取内容主要基于笔者中文文稿，并对原文献有部分删减

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论文已发表在《Resources Policy》2021年第74期

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https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301420721004190?dgcid=coauthor

初审：文   宏

复审：周   勤

编辑：罗志毅